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检察院内部权力结构转型:问题与方向

2018-05-17 投稿作者:丶Summer℡ 念 点击:10

  摘 要:
  我国检察院内部实行三级审批办案模式,权力结构呈现出集体化、行政化、层级分权化的特点。当前,检察权行使的背景正在发生重大变化:案件渐增、检察官素质不断提升、外部制约强化、亲历性要求提高以及司法责任制改革,都使三级审批制难以充分维系。未来的改革应当废除三级审批办案模式,落实员额制,选拔优秀检察官承办案件并赋予其充分的决策权,调整除侦查部门外其他部门负责人的审核权,将检察长对办案的常规监控改为必要时介入,严格限制检察长的指令权,进一步落实检察委员会成为重大案件的决策组织。
  关键词:三级审批;办案组织;检察官独立
  中图分类号:
  DF83
  文献标志码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.02
  我国检察院内部权力结构是指,检察院在行使侦查权、批捕权、公诉权、法律监督权等办案权力时,检察委员会、检察长、部门负责人、检察官等办案人员之间的权力关系。笔者曾经探讨过法院内部权力结构,当下司法改革对其已经形成共识,审判权由审委会、院庭长往承办法官过渡,让法官负责,这与笔者当初设想不谋而合[1]。长期以来,我国检察院办案建立在集体独立的理论基础之上,实行三级审批办案模式,检察官不是独立的办案主体。2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,完善主任检察官、主办侦查员办案责任制,“落实谁办案谁负责”。2015年9月,最高人民检察院出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)做了重大改革。显然,检察院传统的权力结构面临重大调整,许多定论需要反思。近年来法院独立已经开始从集体独立向法官个体独立转型,那么检察院内部到底应该采取怎样的权力结构,是固守着集体独立且行政层级化的框架,还是向检察官相对独立、充分行使职权转型?这确实没有认真、深入地探讨过,需要详细分析。
  一、检察院内部权力结构:特征与问题
  当前,我国检察院办案以三级审批制为主要特征,内部权力结构呈现出集体化、行政化、层级分权化的特征:
  (一)检察院权力行使的集体化
  其一,我国将检察权赋予检察院而非检察官
  相反,域外往往将检察权赋予检察官行使,比如日本检察官个人即是检察权行使主体。日本松尾浩也教授指出:“检察权的行使属于每个检察官的权限,而不是作为检事总长、检事长的辅助机关行使权利。在这个意义上,可以说每一个检察官都是‘独任制的官厅’。” (参见:松尾浩也.日本刑事诉讼法[M].丁相顺,译.北京:中国人民大学出版社,2005:30.),采取集体行使权力的方式。我国《宪法》第131条和《刑事诉讼法》第5条都明确规定,由“人民检察院”行使检察权,这显然否定了检察官个体作为权力行使主体,即使检察长也不是检察权行使主体。正因为此,检察权行使中的重要处理决定,都要加盖检察院院章,以检察院的名义做出,否则不发生法律效力,一般认为其不代表检察官的个人意志,体现了检察院的意志。
  其二,从制度上保障检察院整体的办案独立性。我国《宪法》第131条明确规定,“人民检察院”依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干预。法学界主流观点认为,其是指检察院整体独立,而不是检察官有权独立行使检察权[2]
  虽然《检察官法》第9条第2项规定检察官“依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但该规定在我国检察实践中缺乏应有的体现。。
  其三,主要挑选具有行政领导职务的检察官成立检察委员会,集体决定检察院的重大案件和其他重大问题。根据现行《人民检察院组织法》第3条,检委会实行民主集中制原则,采取少数服从多数的决策原则,内部分歧不取决于检察长,检察长不同意多数意见可以报请同级人大常委
  会决定,而无权直接否定
  检察委员会因而被认为是否定检察长一长制的重要机制。有学者从检察委员会发展历史的角度指出,“从1949年到1979年,前后经过了三十年的时间,经过几次立法,才克服了一长制的影响,完全实行民主集中制的原则”。(参见:王桂五.中华人民共和国检察制度研究[M].北京:中国检察出版社,2008:473.)。检察委员会是我国的独特制度,反映出我国集体行使检察权的特征。
  其四,从责任机制而言,检察院作为整体承担责任,而不是由办案人员对外承担责任,例如检察院作为整体接受绩效管理考评,获得奖励,接受处罚,对外承担责任,如承担国家赔偿责任,承办检察官承担的只是个人责任,而不是检察权行使带来的外部责任。
  (二)检察院内部决策的行政化
  其一,检察院办案行政审批制及司法行政化是检察院业务管理的特点之一。根据我国《刑事诉讼法》的相关规定,重要的强制措施、侦查行为、审查起诉决定、法律监督决定都必须由检察长或者检察委员会决定。如果将检察院的权力分为建议权、决策权,则办案决策基本上都由检察长和检察委员会掌控,这使个案审批成为强制要求。《刑事诉讼规则》第4条明确我国采取“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或检察委员会决定”的三级审批办案模式,承办人的处理意见要经过部门负责人审核、再由分管副检察长或者检察长审批,甚至报请检委会审批。部门负责人、检察长理论上对事实和证据都要全面复核,检察长有权否决其处理意见。同时,我国检察院内部建构命令—服从关系,普通检察官是执行命令的公务员,实践中须服从检察长、甚至部门负责人的指令,依现制,即使上级命令错误也必须执行,检察权表现出高度行政化的特征。
  需要指出的是,审批制与域外的检察一体化不同,审批制对检察官的权力控制更为彻底,行政化色彩更浓。检察一体化建立在检察官独立办案的基础上。日本伊藤荣树曾指出:建立检察一体原则就是因为检察官的独立[3]。检察一体化强调上级检察官有权发出指令,并通过制度设计保障其指令得以实现。而审批制中上级意志不需要以指令的方式做出,其直接以审批方式自己决策,不是上级改变下级做出的决策,而是下级根本无权决策。
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